Conocer una ley significa tener claras algunas cuestiones: las pretensiones, los objetivos, las metas a alcanzar, así como el contexto social y político de los debates previos a la aprobación. Todo ello aparece en la exposición de motivos, donde quedan plasmadas las razones y necesidades que los promotores consideran oportunas para su aprobación.
Se han producido debates sobre la amnistía, antes de que se conozca la exposición de motivos de la proposición de ley que se ha presentado. El Consejo General del Poder Judicial, en funciones desde hace cinco años, ha expresado su intensa preocupación y desolación por lo que la proyectada ley de amnistía supone de degradación, cuando no de abolición, del Estado de derecho, que a partir del momento en el que se adopte pasará a ser una mera proclama formal que inevitablemente tendrá que producir consecuencias en perjuicio del interés real de España. Por su parte un grupo de juristas ha firmado un manifiesto en apoyo a la amnistía, la democracia y la convivencia, donde señalan su preocupación por la desestabilización de las instituciones democráticas organizadas por la derecha, en todas sus vertientes social, política y judicial.
Más allá de opiniones y posicionamientos políticos diversos, me voy a referir en su justo texto a la proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, que el Grupo Socialista en el Congreso, en solitario, ha presentado. Sobre el procedimiento, Sumar, Junts per Catalunya, Esquerra Republicana, EH Bildu, Partido Nacionalista Vasco y Bloque Nacionalista Gallego firman, en conjunto, una petición a la Mesa del Congreso de los Diputados para que la ley de amnistía se tramite por la vía de urgencia. Teniendo en cuenta que el órgano rector de la Cámara, con mayoría progresista, atenderá la petición y así se aprobará.
El ministro de la Presidencia en funciones, en su comparecencia ante los medios de comunicación en el Congreso, para explicar la Proposición de Ley, subraya que se ha conseguido una amplia mayoría que hará que esta ley sea realidad en semanas, tras un trabajo para encontrar puentes de entendimiento en torno a un texto legal que merezca el consenso generalizado de los grupos que apoyarán la investidura de Pedro Sánchez. El ministro ha asegurado que la propuesta es impecable desde el punto de vista constitucional, que constituye un paso de gigante para la convivencia y el reencuentro en Cataluña y que usa una herramienta, quizá la más poderosa que tienen las democracias como es una ley de amnistía, para cerrar heridas, fomentar la convivencia y superar un conflicto de más de una década.
La ley de amnistía no es un fin en sí misma, recalcó el ministro, sino que busca fomentar y garantizar la convivencia democrática en nuestro país. La ley es un instrumento político reconocido tanto en el Derecho Internacional, como en el Derecho de la Unión Europea y que se prevé en los ordenamientos jurídicos de los países de nuestro entorno, que la han empleado con normalidad para resolver crisis políticas surgidas en democracia. Es una norma que tiene plena cabida en los Estados democráticos y de derecho y es absolutamente conforme con nuestra Constitución.
En definitiva, la ley va a amnistiar las responsabilidades penales, administrativas y contables de todos los actos vinculados con el proceso soberanista desde el 1 de enero de 2012 hasta hoy, y que afectará no sólo a los líderes políticos, sino a todas aquellas personas que pudieron cometer delitos o faltas relacionados con el Procés, a excepción de los delitos que vulneren los derechos humanos o que afecten a los intereses financieros de la UE, "devolviendo a la política lo que nunca debió salir de la política".
Según la Exposición de Motivos de la Proposición de Ley, toda amnistía se concibe como una figura jurídica dirigida a excepcionar la aplicación de normas plenamente vigentes, cuando los actos que hayan sido declarados o estén tipificados como delito o determinantes de cualquier otro tipo de responsabilidad se han producido en un contexto concreto. Esta facultad legislativa se configura en el ordenamiento como un medio adecuado para abordar circunstancias políticas excepcionales que, en el seno de un Estado de derecho, persigue la consecución de un interés general, como puede ser la necesidad de superar y encauzar conflictos políticos y sociales arraigados, en la búsqueda de la mejora de la convivencia y la cohesión social, así como de una integración de las diversas sensibilidades políticas.
La amnistía ha sido utilizada en numerosas ocasiones, por lo que no es vía novedosa, cuenta con numerosos precedentes en España. El más importante, pero no el único, es la Ley de Amnistía de 1977. Además, se reconoce en el orden constitucional de buena parte de los países de nuestro entorno e influencia jurídica. Está prevista expresamente en los textos constitucionales de Italia, Francia o Portugal. También existen otras normas constitucionales de países europeos que, si bien no mencionan expresamente la amnistía, como en el caso de Alemania, Austria, Bélgica, Irlanda o Suecia, no impide que se afirmara su constitucionalidad. Desde la Segunda Guerra Mundial se han promulgado más de medio centenar de estas leyes en los citados países, considerando que una amnistía es aplicable en el Estado constitucional en circunstancias de especial crisis política. Desde el derecho de la UE, la amnistía está perfectamente homologada.
Los hechos enmarcados en el proceso independentista, impulsado por las fuerzas políticas al frente de las instituciones de la Generalitat y apoyados por parte de la sociedad civil, tuvieron como precedente el intenso debate sobre el futuro político de Catalunya, lo que desembocó en una serie de movilizaciones intensas y sostenidas en el tiempo. Estos hechos comportaron una tensión institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia y una tensión social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales, que todavía no ha desaparecido, y que es reavivada de forma recurrente cuando se manifiestan las múltiples consecuencias legales que siguen teniendo, especialmente en el ámbito penal.
La Proposición de ley consta de 16 artículos, tres títulos, dos disposiciones adicionales y una disposición final. El Título I delimita el ámbito objetivo de la amnistía. Primero describe los actos tipificados como delito o determinantes de responsabilidad administrativa o contable vinculados a la consulta del 9 de noviembre de 2014 y al referéndum del 1 de octubre de 2017, declarados ambos inconstitucionales, que quedan exonerados, delimitando el período marco temporal en el que deben haberse producido desde el 1 de enero de 2012 hasta el 13 de noviembre de 2023.
Sobre el artículo 1.1, conviene precisar que el hecho de que la ley extienda la amnistía a las acciones delictivas que pudieran haberse ejecutado en la defensa de la legalidad y del orden constitucional no supone demérito o reproche alguno para los colectivos concernidos. En ningún caso implica la criminalización de los funcionarios que intervinieron en defensa del orden público, pues la presunción de inocencia es un principio básico de nuestro ordenamiento jurídico. La ley aspira a sentar unas sólidas bases para, de una vez por todas, mitigar las consecuencias de un conflicto que jamás debió producirse y que, a pesar de los pasos de los últimos años, aún sigue latente.
El Título II describe los efectos de la exoneración de responsabilidad que supone la aprobación de esta medida en el ámbito penal, administrativo y contable. Asimismo, dedica un artículo a concretar las consecuencias que se derivan de dicha exoneración para los empleados públicos. Se determina que la amnistía no dará derecho a percibir indemnización alguna, ni dará lugar a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa o sanción, ni exonerará la responsabilidad civil frente a particulares.
Por último, el Título III identifica la competencia para aplicar esta amnistía a cada caso concreto y describe el procedimiento en el orden penal y contenciosoadministrativo, así como en el ámbito administrativo y contable, estableciendo un plazo de prescripción de 5 años para que los afectados puedan solicitar la amnistía aquí reconocida. Adicionalmente, se reconoce la posibilidad de interponer los recursos que en Derecho procedan contra las resoluciones que se dicten en aplicación de esta ley.
El anuncio de la Ley de Amnistía ha generado bastante polémica. Nos encontramos ante un debate público muy acalorado, poco favorable para la reflexión constructiva. Parece que se ha leído poco la Constitución, cuando dice que se podrá ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, teniendo en cuenta que el término derecho de gracia comprende el indulto y la amnistía. "La Constitución permite que se acuerden amnistías o que se concedan indultos, porque son derecho de gracia" (@JoaquimBoschGra); solo efectúa una prohibición: no se pueden autorizar indultos generales.
El indulto perdona la pena; la amnistía perdona el hecho delictivo, incluso aunque no haya pena. El indulto lo aprueba el Gobierno; la amnistía es acordada por ley en el parlamento. La Constitución confirma implícitamente en otro artículo que la ley puede aprobar amnistías. La Iniciativa Legislativa Popular no puede proponer determinadas materias, entre ellas el derecho de gracia: las propuestas de amnistía quedan reservadas al parlamento, según el magistrado, según @JoaquimBoschGra.
El debate político sigue y en la calle la derecha reaccionaria y fascista se manifiesta de forma más o menos violenta contra la amnistía. El PP y v0x se suman a nueva protesta multitudinaria contra la amnistía en Madrid. Abascal califica la amnistía como el fin de la democracia, en un ataque a la igualdad de los españoles ante la ley y por lo tanto a la nación. Vox sale del armario y llama a saltarse la ley y desafiar la Constitución para acabar con Sánchez. Militares retirados llaman al golpe de Estado, los mismos que pedían fusilar a 26 millones de "hijos de puta"; todo es un interminable ruido de sables
La ley de amnistía es una norma creada para garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución. La democracia no se construye negando las mayorías, el debate ni los acuerdos; se hace dialogando entre diferentes, proponiendo soluciones a los problemas y haciendo que los partidos que se negaban a debatir en el Parlamento planteen ahora sus propuestas dentro de la Constitución.