El Libro Blanco que un grupo de expertos dio a conocer el pasado mes de marzo sobre la situación de la fiscalidad en España dio cumplimiento a la resolución de 12 de abril de 2021 de la Secretaría de Estado de Hacienda. El texto recoge que la futura reforma tributaria que debe acometerse en nuestro país ha de adecuarse a la realidad económica del siglo XXI y garantizar un sistema tributario “más equitativo, progresivo, justo y que incorpore la fiscalidad medioambiental, digital y la perspectiva de género”. A fecha de hoy, el documento sigue en fase de estudio.
Se trata, con ello, de “sentar las bases para una reforma tributaria estructural a medio y largo plazo que modernice y aumente la eficiencia del sistema tributario de nuestro país”. En suma, el objetivo del Libro Blanco era servir de fundamento para una reforma del sistema tributario que garantice la sostenibilidad de las finanzas públicas, de manera que pueda responder a la financiación de los gastos públicos, contribuyendo a reducir el déficit estructural y al mantenimiento del Estado de Bienestar.
Cualquier sistema tributario debe ir de la mano de las necesidades de gasto público expresadas por los ciudadanos a través de las instituciones democráticas. Esto es particularmente cierto en el momento actual, marcado por la persistencia de la pandemia, la “necesidad de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y la coincidencia de los intensos cambios tecnológicos, sociales y económicos en marcha”.
Por todo ello, es necesario incrementar la eficiencia y el potencial recaudatorio del sistema tributario y ofrecer alternativas para asegurar la suficiencia, “diseñando de forma adecuada el proceso de consolidación presupuestaria, en relación con su contenido y con su secuencia temporal”. Por otro lado, y en línea con lo que señalan las principales instituciones internacionales, el aumento de la desigualdad y de la concentración de la riqueza es uno de los mayores desafíos delas economías modernas. Garantizar la equidad, considerar los efectos redistributivos conjuntos de los ingresos y los gastos públicos, así como plantear las posibles “compensaciones” para tener en cuenta los efectos distributivos de las reformas, son elementos esenciales de las propuestas que se pretendan formular. Un reto adicional para el sistema tributario es la necesidad de mitigar los efectos negativos del cambio climático, fortalecer la descarbonización de la economía y facilitar la transición energética. Para poder cumplir el objetivo climático de la UE para 2030, el diseño adecuado de la fiscalidad medioambiental constituye un instrumento imprescindible, junto a otras medidas de política medioambiental.
Globalización y envejecimiento de la población
La globalización, la intensidad de los cambios tecnológicos y el envejecimiento de la población son factores condicionantes para afrontar adecuadamente los retos mencionados. Una consecuencia de tales fenómenos es el aumento de la movilidad del capital personal y societario o de las rentas de trabajadores cualificados y la creciente “dificultad para identificar y asignar las bases gravablesentre jurisdicciones”. El crecimiento de la competencia tributaria y la búsqueda de “inmunidad fiscal” presionan a la baja la capacidad recaudatoria y provocan el desplazamiento de la carga entre contribuyentes, generando una progresiva pérdida de equidad. En este proceso, el sistema pierde legitimidad ante los contribuyentes que realizan actividades más controladas, tienen menor movilidad o disponen de una mayor conciencia tributaria.
En el contexto anterior, la garantía de suficiencia hace cada vez más necesario reforzar la coordinación y la cooperación internacional, así como evitar la aplicación de medidas unilaterales no coordinadas, con el objetivo de dar una respuesta eficaz a los desafíos planteados al sistema tributario, a partir de las propuestas de reformas en curso, tanto en la OCDE como de la Comisión Europea. El cambio tecnológico, la digitalización, la automatización y las nuevas actividades emergentes constituyen otro factor esencial para configurar los objetivos y el diseño del sistema tributario.
“Con el diseño actual, resulta muy difícil gravar una parte significativa de las actividades económicas. Es imprescindible apostar por la nivelación fiscal en el tratamiento de las actividades digitales respecto a las tradicionales, aunque hay que recordar que la digitalización puede y debe servir para el desarrollo de nuevas actividades, así como para permitir la simplificación y la reducción de trámites administrativos”, asegura el Libro Blanco.
Por su parte, la automatización y robotización pueden generar cambios en la composición de las bases y en la distribución de la carga tributaria. Sus efectos en el mercado de trabajo no son aún claros y debe determinarse “si se trata de mecanismos complementarios o sustitutivos del factor trabajo”, aunque, a juicio del Comité, el sistema tributario no debiera penalizar el proceso de cambio sino estimularlo. No obstante, no hay que descartar la posible incidencia de estos cambios en la pérdida de peso relativo de las rentas de trabajo respecto de las rentas de capital o los márgenes empresariales. Por ello, una tarea imprescindible para el próximo futuro es la de “revisar la estructura del sistema tributario, excesivamente concentrado en la tributación de las rentas de trabajo y repartir el peso mediante la aplicación de las figuras tradicionales y las nuevas fuentes de recursos”.
El último condicionante del contexto en el que se mueve el sistema tributario es el envejecimiento de la población. Aunque se trata de un problema común a la mayoría de los países, “es especialmente intenso en España”. Este fenómeno producirá un aumento del gasto público y, probablemente, un cambio en el nivel y en la composición de las bases impositivas que se encuentran gravadas con distintos tipos efectivos. “El posible impacto en los ingresos públicos se explica porque las fuentes de renta y las pautas y la composición del consumo varían a lo largo del ciclo vital, observándose una caída de los tipos efectivos de los mayores, lo que podría provocar una erosión de los ingresos públicos”, añade el Libro Blanco.
Datos de PIB
El nivel agregado de ingresos públicos de las Administraciones Públicas en términos de PIB muestra una elevada estabilidad desde 1995, con un promedio de recaudación situado en el 38,2% del PIB. En el año 2019, previo a la pandemia del covid-19, el nivel de ingresos públicos en España se situaba 3,9 puntos de PIB por debajo de la media aritmética de las economías de la UE, y era 6,9 puntos de PIB inferior a la media ponderada de las mismas economías.
Por otra parte, el sector público español muestra un elevado déficit estructural, que tiene su origen próximo en la recesión económica iniciada en 2008. Las estimaciones de Eurostat para el ejercicio 2019 situaban a España entre los países con mayor desequilibrio en la UE, con una cifra superior al 3% del PIB. Un déficit persistente que condujo a la deuda pública a un nivel próximo al 100% de PIB. “La pandemia ha agravado ambos desequilibrios de las finanzas públicas. La suspensión temporal de las reglas fiscales a escala europea mediante la activación de la cláusula de escape prevista en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el trienio 2020-2022, en combinación con el programa extraordinario de compras de deuda pública del Banco Central Europeo y las ayudas y préstamos contenidos en el plan EU Next Generation, han permitido responder con vigor al desafío macroeconómico provocado por la pandemia”. Pero la normalidad retornará también en este ámbito, lo que puede implicar un serio riesgo de sostenibilidad financiera.
“Por ello, la definición de una estrategia de consolidación fiscal creíble y rigurosa a medio plazo es una tarea urgente para la que será necesario combinar, en la proporción que se considere preferible, ajustes por el lado del gasto e incrementos de los ingresos no financieros. En todo caso, la reforma del sistema fiscal debería aumentar la capacidad recaudatoria potencial del sistema tributario español y reducir sus costes de eficiencia, lo que debería favorecer el crecimiento económico de largo plazo”, aseguran los expertos.
Desde una perspectiva comparada, los datos sugieren que el mayor déficit público español tiene que ver, sobre todo, con lo que ocurre en el lado de los ingresos. No obstante, el Comité entiende que la forma concreta en la que se articule la estrategia de consolidación es una decisión política, que debe quedar en manos de los ciudadanos y sus representantes. “Un elemento clave es que la sociedad asuma y comparta la necesidad de coherencia global entre el nivel de prestación de servicios públicos y los programas de transferencias, por un lado, y la carga impositiva, por otro; y que los gobiernos a todos los niveles (central, autonómico y local) cuenten con un sistema tributario bien diseñado y gestionado que permita alcanzar los objetivos de recaudación preferidos en cada momento”.
Con la finalidad de garantizar la suficiencia de recursos y en cumplimiento del artículo 31 de la Constitución española, clave de bóveda del sistema tributario que recoge el deber de contribuir y los principios de justicia que deben presidir todo proyecto de reforma del sistema, “es necesario reforzar los medios disponibles para asegurar el cumplimento de las obligaciones tributarias y reducir los márgenes para evitar o eludir el pago de los tributos”. Si bien una primera línea de actuación se encuentra en el ámbito del control tributario, el Comité plantea a lo largo del Libro Blanco la adopción de diversas medidas para reducir la capacidad de erosionar las bases impositivas, las modificaciones necesarias para definir mejor los distintos elementos de los impuestos, así como la articulación de mecanismos de transparencia fiscal y de información y educación fiscal. La mejora de la eficiencia como un objetivo central de la reforma tributaria es particularmente relevante en una economía como la española, con graves problemas estructurales.