El Comité de expertos que elaboró el Libro Blanco sobre la reforma fiscal en España cree que uno de los aspectos más preocupantes de nuestro sistema fiscal es el fuerte incremento de las desigualdades y la apertura de una brecha generacional en los niveles tanto de pobreza y vulnerabilidad económica como de capacidad para la acumulación de recursos en forma de riqueza.
“La riqueza neta muestra un componente generacional que está dejando atrás progresivamente a las generaciones más jóvenes”, asegura el Libro Blanco. Esta brecha generacional en renta y riqueza tiene consecuencias sobre las decisiones de emancipación de los jóvenes, condicionando tanto la formación de nuevos hogares como su fecundidad. Los niveles de deuda acumulada y la carga de intereses asociada suponen la necesidad de aumentar el endeudamiento o, alternativamente, de los impuestos futuros, que “habrán de sufragar principalmente las generaciones más jóvenes”. “Por tanto, el desequilibrio del saldo entre gastos e ingresos públicos hoy favorece el aumento de la brecha intertemporal de bienestar entre generaciones”.
Algunas cuestiones básicas del sistema tributario
El Comité que elaboró el informe estimó que debían ser objeto de atención especial las cuestiones más relevantes de los dos grandes impuestos de nuestro sistema, IRPF e IVA. También se consideró necesario dedicar una sección al tratamiento de los problemas de cumplimiento fiscal, “así como un anexo en el que se analiza el papel que puede jugar la imposición para conseguir un consumo más saludable por parte de los ciudadanos”. El IRPF es el eje central de la imposición en España, porque es el impuesto de mayor recaudación y el que permite dar cumplimiento al mandato constitucional de progresividad del sistema tributario (artículo 31.1 de la Constitución Española). La progresividad del impuesto lo convierte, además, en un instrumento útil de estabilización económica a lo largo del ciclo y su versatilidad permite también introducir incentivos en favor de aquellas actividades o rentas que en cada momento son prioritarias para los principios rectores de la política económica.
En opinión del Comité, sería conveniente plantear una revisión del impuesto orientada a potenciar sus dos funciones básicas, “recaudatoria y redistributiva y, a la vez, intentar reducir los costes de eficiencia asociados al mismo”. En esa dirección, sería necesario ensanchar su base imponible, “suprimiendo aquellas exenciones, reducciones, deducciones o regímenes especiales cuyo mantenimiento no esté justificado”. Se trata de una reclamación que viene realizando desde hace tiempo la literatura tributaria especializada de nuestro país, y en la que también han insistido recientemente diversas instituciones y organizaciones internacionales.
El Libro Blanco examina las exenciones del IRPF y algunos de los beneficios fiscales evaluados por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AiREF, 2020) y múltiples especialistas: reducción por tributación conjunta, por arrendamiento de vivienda y por obtención de rendimientos del trabajo. El Comité recomienda transformar la primera en un nuevo mínimo, suprimir la segunda, al tiempo que los rendimientos de capital inmobiliario se integran en la base del ahorro, y convertir la última en una deducción reembolsable en la cuota, similar al Earned Income Tax Credit aplicado en algunos países. Esto último permitiría integrar el IRPF y las prestaciones públicas para las personas con rentas bajas. En la misma dirección, el Comité recomienda estudiar la posibilidad de atribuir la condición de reembolsable al mínimo por descendientes menores de 18 años, con la finalidad de contribuir a la reducción de la pobreza infantil.
Por lo que se refiere al régimen de Estimación Objetiva de rendimientos empresariales, el Comité recomienda su eliminación gradual, aunque considera que determinadas actividades agrarias pueden requerir de un período de adaptación más amplio. De forma adicional, entiende que podría “estudiarse, a la luz de la experiencia comparada, la introducción de un sistema de determinación de la base imponible para las explotaciones más pequeñas (en función del número de hectáreas o del volumen de rendimientos íntegros) a partir del promedio de ingresos de los tres últimos ejercicios fiscales, de manera que se tenga en cuenta la variabilidad de ingresos de estas actividades”, añade el Libro Blanco. Desde luego, estas medidas deberían venir acompañadas de una continuación del esfuerzo de la Administración Tributaria de información y asistencia a los pequeños empresarios y de simplificación de sus obligaciones formales.
Como se ha señalado, el segundo objetivo consistiría en asegurar que el IRPF sigue desempeñando su papel como instrumento garante de la progresividad del sistema fiscal. Para ello, el Comité expone sus razones para apoyar el mantenimiento de su carácter dual, frente a la opción de recuperar su originaria condición de impuesto sintético, plantea algunos posibles cambios en la base del ahorro y discute los elementos que deben valorarse a la hora de establecer la distancia entre los tipos de la tarifa general y del ahorro.
Finalmente, con el fin de articular adecuadamente la relación entre este impuesto y las prestaciones públicas y de visibilizar la participación de todos los ciudadanos en el impuesto que mejor representa las obligaciones tributarias derivadas de la pertenencia a una comunidad política, el Comité examina el ámbito de aplicación del IRPF en el marco de la obligación formal de declarar y recomienda su reforma y simplificación. Como mecanismo para empezar a obtener algunos de los resultados que fundamentan esta recomendación, el Comité sugiere la puesta en marcha por la AEAT de un “sistema sencillo de comunicaciones individualizadas a todos los perceptores de renta, informándoles de su situación tributaria, en términos absolutos y en relación con los demás perceptores”.
El Impuesto sobre el Valor Añadido
A diferencia de otros impuestos que persiguen objetivos adicionales, el del IVA es exclusivamente recaudatorio. En el Libro Blanco se plantean, entre otras muchas, cuestiones como mantener un tipo general del IVA, eliminando los reducidos y superreducidos, lo que permitiría incrementar la recaudación en 27.100 millones. Si el IVA aplicara un tipo único a una base imponible lo más amplia posible, se aseguraría una elevada capacidad recaudatoria para atender a la financiación de los servicios y prestaciones demandados por los ciudadanos. Adicionalmente, como este IVA simplificado gravaría con un mismo tipo impositivo todos los bienes y servicios, no introduciría distorsiones en el comportamiento de las empresas ni de los consumidores. A cambio, este IVA de tipo único es regresivo, si se mide el carácter regresivo en relación con la renta de los hogares; y proporcional, si se mide respecto al gasto de los mismos. Como el de otros países de la UE, el IVA español se aleja de ese modelo simplificado de impuesto. Y lo hace, fundamentalmente, por la aplicación de tipos impositivos inferiores al general del 21% (un tipo reducido del 10% y otro superreducido del 4%) y por la concesión de algunas exenciones, que reducen considerablemente la base sobre la que se aplican los tipos. Los tipos inferiores al general persiguen dos finalidades principales: facilitar el consumo de bienes y servicios de primera necesidad, consumidos en una proporción mayor de su renta por las personas con menos recursos, y “favorecer el consumo de bienes y servicios sociales especiales, que pueden no consumirse suficientemente por las personas (salud, medio ambiente, cultura)”. Y podría añadirse una tercera finalidad: la protección de algún sector económico, como, por ejemplo, el turístico.
Con respecto al primer objetivo, aunque es cierto que los tipos reducidos abaratan el precio de determinados consumos para las personas con menos renta, el beneficio es mayor, en valores absolutos, para los ciudadanos con más recursos, que no necesitan ese subsidio, lo que eleva el coste recaudatorio de esta medida. Se estima que el 55% del beneficio fiscal que representan los tipos reducidos se concentra en el 40% de los hogares más ricos. Por otra parte, aunque es cierto que la aplicación de los tipos reducidos produce una ganancia en términos redistributivos, el Comité considera que lo relevante es conocer cómo trata a las personas el conjunto del sistema de impuestos y prestaciones, y no un impuesto determinado. “Una forma menos costosa y más eficiente de alcanzar el mismo fin podría ser la utilización de prestaciones dirigidas a las personas con renta reducida cuyo consumo se quiera favorecer, directamente o a través del IRPF, que es el impuesto más adecuado para llevar a cabo esa diferenciación por rentas”.
En cuanto al segundo objetivo mencionado, el favorecimiento de bienes socialmente deseables, la literatura tributaria identifica, al menos, tres problemas: que el beneficio que supone el tipo reducido crece, en muchos casos de forma injustificada con el precio del bien favorecido por la reducción; que no siempre se puede dirigir ese beneficio exclusivamente hacia los colectivos cuyo comportamiento quiere incentivarse; y que no es efectivo para los empresarios, ya que estos pueden deducir el IVA soportado en sus inputs, con independencia de su cuantía. Nuevamente, las políticas orientadas a consumos y colectivos determinados podrían ser un instrumento más adecuado para alcanzar ese objetivo. Finalmente, por lo que se refiere a la utilización de los tipos reducidos como instrumento de protección de algún sector económico, baste decir que esa actuación introduce una distorsión evidente, en perjuicio de los sectores no favorecidos por la misma, lo que impide una competencia empresarial en igualdad de condiciones. Como se explica en el Libro Blanco, en coherencia con el diagnóstico realizado, el Comité recomienda la “transición gradual a un IVA simplificado, tal y como se ha definido más arriba, siempre que los hogares con menos renta reciban unacompensación adecuada por el aumento que experimenten en el IVA por el consumo de bienes y servicios esenciales”. Ahora bien, hasta que esta reforma pueda alcanzarse se debe llevar a cabo una revisión del listado de las operaciones a las que resulta aplicable en la actualidad el tipo reducido, para excluir del mismo a aquellas para las que el beneficio no parece justificado.
El Comité entiende que una reforma de este calado no se podría llevar a cabo inmediatamente, dado el contexto de recuperación económica en el que nos encontramos. Y tampoco debería aplicarse de un día para otro, ya que puede acarrear incrementos notables de precios en algunos bienes y servicios, posibles cambios significativos en los patrones de consumo y, previsiblemente, una fuerte contestación social. La periodificación de la reforma (acompañada, en su caso, de otras políticas que adopten los poderes públicos, dirigidas a facilitar la transición) debería contribuir a la adaptación de algunos sectores económicos que podrían verse especialmente afectados por la misma, al desaparecer el subsidio que ahora reciben a través de los tipos reducidos, a la vez que ayudaría a alcanzar una composición sectorial más equilibrada de nuestra economía.
Asimismo, el Comité es consciente de que la posible reforma que se sugiere afectaría negativamente, de forma muy señalada, a los hogares con menor capacidad económica que podrían ver incrementado el precio de los bienes y servicios esenciales que adquieren. Por ello, se considera que una condición sine qua non del cambio propuesto es que se establezca una compensación a esos hogares por el aumento del IVA soportado en sus consumos de bienes de primera necesidad. “Existen diversas alternativas para llevar a cabo esta compensación. Puede establecerse un sistema de prestaciones directas a las personas con menos recursos, o introducir una deducción reembolsable en el IRPF, para esos mismos beneficiarios. Estas fórmulas de aplicación general son compatibles con compensaciones específicas para los consumidores en aquellas entregas de bienes y prestaciones de servicios básicos en los que sea posible discriminar en función de la renta de las personas o los hogares, como son la electricidad, el agua, la calefacción o el transporte”.