El gran teórico de la democracia, Alexis de Tocqueville, ya advertía que la libertad de prensa era uno de los pilares para combatir el “despotismo democrático” junto con el poder judicial y la existencia de organizaciones activas de la sociedad civil. El pensador francés no era un ingenuo y, aunque era consciente de los excesos de la prensa, consideraba que “el mal que produce resulta mucho menor que el que remedia”.
La prensa, ciertamente, genera desorden, pero ese “desorden” es consecuencia del ejercicio de la libertad. La tentación de frenar sus excesos suele terminar con la supresión de la libertad. La mejor garantía para limitar el abuso de poder de los periódicos -según Tocqueville- es multiplicar el número de éstos. La receta, por tanto, es más pluralismo y diversidad de opiniones para luchar contra el monopolio de la verdad, que, por otra parte, es la gran tentación de cualquier periódico, como gustaba recordar a C.P. Scott, el mítico editor de The Guardian.
Con todas las imperfecciones que se quiera, lo cierto es que vivimos en una democracia donde la amenaza de cierre de un periódico se considera actualmente una medida propia de tiempos ya superados. Pero, aunque el cierre no se contemple como una alternativa válida hoy en día, sí existen otras fórmulas más sutiles, en manos del poder político, para domesticar a la prensa incómoda. Una de las vías de control más eficaces es a través de la publicidad institucional, es decir, mediante la contratación de soportes publicitarios a los medios de comunicación por parte de la administración pública para hacer llegar sus mensajes o contenidos a las diferentes audiencias.
Teóricamente se trata de una actividad completamente lícita, pero la falta de transparencia en la información sobre el reparto de las inversiones publicitarias y la ausencia de criterios objetivos e imparciales en su sistema de asignación justifican las denuncias de parcialidad e instrumentalización política de estas “ayudas públicas”.
La Exposición de Motivos del reglamento de la Ley Europea de Libertad de los Medios de Comunicación (EMFA por sus siglas en inglés) ha denunciado esta situación generalizada en toda Europa indicando que el mercado actual de los medios “se ve falseado por la asignación opaca y poco equitativa de la publicidad estatal (es decir, los fondos públicos utilizados a efectos publicitarios), que puede asignarse preferentemente a los prestadores de servicios nacionales favorables o utilizarse para beneficiar y subvencionar de manera encubierta a determinados medios que ofrecen puntos de vista favorables al Gobierno”.
Con el fin de poner remedio a esta situación el reglamento del EMFA, de aplicación directa en España, establece en su artículo 24 que: “Los fondos públicos o cualquier otra remuneración o ventaja concedida por las autoridades públicas a los prestadores de servicios de medios de comunicación a efectos de publicidad se concederán conforme a criterios transparentes, objetivos, proporcionados y no discriminatorios y mediante procedimientos abiertos, proporcionados y no discriminatorios. El presente artículo no afectará a las normas sobre contratación pública."
Las autoridades públicas, incluidos los gobiernos nacionales, federales o regionales, las autoridades u organismos reguladores, las empresas de propiedad pública u otras entidades controladas por los poderes públicos a escala nacional o regional, o los gobiernos locales de entidades territoriales que superen el millón de habitantes, publicarán anualmente información exacta, exhaustiva, inteligible y detallada sobre su gasto en publicidad asignado a los prestadores de servicios de medios de comunicación, que incluirá al menos los datos siguientes:
Las denominaciones legales de los prestadores de servicios de medios de comunicación de los que se hayan adquirido servicios de publicidad.
El importe total anual desembolsado, así como los importes desembolsados para cada prestador de servicios de medios de comunicación.
Opacidad de la publicidad institucional y opacidad de los medios
Aunque los propios medios de comunicación suelen denunciar la falta de imparcialidad en la asignación de la publicidad institucional de los organismos públicos, estas quejas, en general, merecen poca credibilidad al centrarse exclusivamente en aquellos organismos y administraciones públicas que supuestamente perjudican a los medios críticos y no en aquellos que les benefician.
En realidad, los medios de comunicación, si quisieran, tendrían muy fácil solucionar la actual opacidad en el reparto de la publicidad institucional y la sospecha de parcialidad en su otorgamiento. Nadie tiene mejor conocimiento de las ayudas públicas concedidas (su cuantía, origen, condiciones y modalidad) que la entidad perceptora de las mismas. Bastaría que cada medio de comunicación las hiciese públicas. Actualmente prácticamente ninguno lo hace.
El Observatorio de Medios se creó en el año 2022 por el Think tank Ethosfera y la Fundación HAZ para reunir a un grupo compuesto por representantes de las empresas de medios, representantes de las asociaciones de prensa, representantes de las asociaciones de editores y académicos especializados en gobernanza de medios con el fin de consensuar unos estándares de transparencia y buen gobierno que refuercen la credibilidad e independencia de las empresas de información periodística.
Entre los indicadores propuestos concernientes a la información económica, el Observatorio de Medios recomienda al medio de comunicación que haga pública “la cifra de ingresos procedentes de la publicidad institucional, especificando la cuantía, el nombre del cliente y el porcentaje sobre los ingresos totales”.
El último análisis sobre transparencia de los 23 principales grupos de comunicación, cotizados y no cotizados, realizado por el Observatorio de Medios, muestra que tan sólo Vocento y elDiario.es informan sobre esta materia en el informe de sostenibilidad o en una sección específica de la web, respectivamente. El hecho de que se trate de dos empresas de comunicación en las antípodas desde el punto de vista ideológico demuestra que el compromiso con la transparencia no es una cuestión que guarde relación con la coloración política.
Mapa de la publicidad institucional en las CCAA
No obstante, centrar el debate exclusivamente en las cifras de publicidad institucional asignadas a cada medio de comunicación, aunque se trate de una información muy relevante, resulta insuficiente para evaluar la “equidad” de estas decisiones sin contar con información sobre los criterios de contratación de la inversión publicitaria de los organismos públicos que debe incluir, entre otras cuestiones: los objetivos de las campañas, las audiencias a las que se dirigen, los canales seleccionados o el impacto publicitario y los niveles de audiencia de los medios.
Las cifras aisladas son importantes, pero para evaluar la ecuanimidad de estas hay que situarlas dentro de un contexto. Si una agencia de medios contratada por una administración pública ha seleccionado la radio para hacer llegar su mensaje a una determinada audiencia, nadie puede acusar de discriminación a aquellos grupos de comunicación que no cuenten entre sus medios con una radio.
Por otra parte, teóricamente, resulta lógico pensar que los medios regionales son más propensos a sufrir las presiones políticas que los medios nacionales. Los medios de comunicación regionales tienen más influencia y peso en las CCAA y, al mismo tiempo, son más dependientes de la financiación pública comparados con los medios de ámbito nacional, cuyos ingresos suelen estar más diversificados.
Los profesores Belén Galletero-Campos y Miguel Álvarez-Peralta de la Facultad de Comunicación de la Universidad de Castilla La Mancha, llevan estudiando desde hace años el impacto de la financiación pública regional (subvenciones y publicidad institucional) en los grupos de comunicación españoles. Fruto de su investigación fue el artículo titulado “Mapa de la publicidad institucional en la España autonómica”, publicado en Revista Española de la Transparencia.
En el artículo se identifican un total de diecisiete indicadores o prácticas para evaluar el acceso y la calidad de la información sobre el reparto de la publicidad institucional en las CCAA según la información publicada en las webs de las respectivas CCAA.
Ranking de transparencia de la publicidad institucional de las CCAA
Con el fin de impulsar la transparencia y la rendición de cuentas de la publicidad institucional de las CCAA, el Observatorio de Medios ha elaborado un ranking inspirándose en los criterios de Galletero-Campos y Álvarez-Peralta y ajustándolos a la metodología que viene desarrollando la Fundación Haz desde hace quince años en sus rankings de transparencia y buen gobierno de las instituciones.
Por transparencia en la web se entiende “el esfuerzo por difundir y publicar la información relevante de la organización, haciéndola visible y accesible a todos los grupos de interés de manera íntegra y actualizada”.
Una primera condición es la visibilidad, es decir, facilitar que el contenido sea captado de manera sencilla por estar situado en un lugar visible en las páginas webs. En ocasiones el contenido se encuentra en el portal, pero no es fácilmente visible porque el “recorrido” que hay que hacer para localizarlo es muy complejo. Un segundo elemento importante es la accesibilidad: el contenido puede ser visible, pero si se necesita un permiso o registro para poder consultarlo no se puede considerar que la información sea accesible. La información ha de ser también actual. Si los contenidos no están al día, se estima que no hay una disposición real de ser transparente. En este sentido, la información solicitada debe referirse al último año o ejercicio económico cerrado legalmente. Por último, el cuarto elemento es la integralidad. Por integralidad entendemos que la información debe ser completa y exhaustiva. No basta informar parcialmente de un determinado contenido para cumplir los criterios.
Por último, la metodología de la Fundación Haz exige el cumplimiento de algunos indicadores específicos para poder obtener la categoría de transparente o, sencillamente, opta por asignar a algunos indicadores un mayor valor, atendiendo a las circunstancias. Un ejemplo del primer caso es el informe de transparencia de universidades en el que se exige el cumplimiento del indicador de información económica (publicación de los estados financieros, memoria anual de cuentas y auditoría externa) para poder optar al calificativo de transparente. Una universidad puede obtener una puntuación muy alta cumpliendo la mayoría de los indicadores, pero si no proporciona información económica no puede obtener la calificación de transparente.
En este informe de transparencia de la publicidad institucional hemos optado por otorgar una puntuación mayor al indicador relativo a la información desglosada de las CCAA sobre la cuantía y medios de comunicación beneficiados con la publicidad institucional. Al cumplimiento de este indicador se le ha otorgado el mismo número de puntos (10 puntos) que la suma del resto de los cinco indicadores.
Análisis del Cumplimiento de las Comunidades Autónomas
Las webs de todas las CCAA cuentan con un portal de transparencia o datos abiertos en el que se suele incluir un apartado dedicado a cifras económicas donde suele incluirse la información relativa a la inversión publicitaria. En general, no es fácil acceder a esa información. Salvo en contados casos, hay que realizar niveles de búsqueda superiores a tres clics.
Las comunidades de Cantabria y Galicia son las únicas que no presentan ninguna información sobre su inversión en publicidad. La comunidad de Cantabria cuenta con un apartado titulado Campañas de publicidad y de promoción y comunicación institucional donde indica que, entiende por campañas publicitarias y los objetivos que ha de perseguir, pero al final del apartado aclara que la información se está elaborando y no proporciona datos.
Campaña
Las comunidades de Aragón, Extremadura, La Rioja, País Vasco, Murcia y Castilla y León cumplen plenamente el indicador al publicar las cantidades asignadas a cada campaña de comunicación en el año 2023. Se ha concedido un cumplimiento parcial a las Comunidades Valenciana, Madrid, Navarra, Cataluña y Castilla-La Mancha pues la información más reciente que presentan es del año 2022. No cumplen el indicador al no publicar información alguna: Baleares, Canarias, Asturias, Cantabria y Galicia.
Departamento
Este es el indicador que obtiene mayor grado de cumplimiento con un 47%. Son ocho las comunidades autónomas que publican la consejería o departamento que ha autorizado la inversión: Aragón, Extremadura, La Rioja, País Vasco, Murcia, Castilla y León y Baleares. A la Comunidad Valenciana, Madrid, Navarra y Asturias se les ha otorgado un cumplimiento parcial pues la información publicada corresponde al año 2022. Las comunidades de Cataluña, Baleares, Castilla-La Mancha, Cantabria y Galicia no cumplen pues no facilitan información sobre el departamento que ordena la inversión publicitaria.
Canal
Hay siete comunidades que desglosan la inversión publicitaria detallando el canal seleccionado (medios impresos, radio, TV, internet, exterior, etc.). Son las siguientes: Aragón, Extremadura, La Rioja, País Vasco, Murcia, Castilla y León y Baleares. Se ha valorado con un cumplimiento parcial, como en los indicadores anteriores, a aquellas comunidades que presentan los datos de inversión publicitaria detallando el canal, pero con un año de retraso. En este grupo se encuentran la comunidad Valenciana, Madrid, Navarra y Cataluña. No proporcionan información las comunidades de Andalucía, Canarias, Asturias, Castilla-La Mancha, Cantabria y Galicia.
Ámbito Geográfico
Este es uno de los indicadores con menor grado de cumplimiento (12%). Se ha dado por cumplido el indicador a las comunidades de La Rioja y Castilla y León. En el Plan Anual de Publicidad Institucional 2023 de La Rioja, en el apartado Fichas básicas de campaña se recogen los datos de todas las campañas realizadas y uno de ellos es el ámbito de influencia. Respecto a la comunidad de Castilla y León, en la Planificación de la publicidad institucional, en su apartado 5, Relación de campañas, señala el ámbito geográfico de los medios encargados de difundir la campaña (utiliza las categorías de medios regionales, provinciales, nacionales o internacionales).
Se ha otorgado un cumplimiento parcial a las comunidades de Madrid y Murcia, pues, si bien publican el ámbito geográfico de cada una de las campañas, la información es del año 2022. No cumplen el indicador por no presentar información las comunidades de Aragón, Extremadura, País Vasco, Murcia, Comunidad Valenciana, Navarra, Cataluña, Andalucía, Baleares, Canarias, Asturias, Castilla-La Mancha, Cantabria y Galicia.
Grupo o Población
Este indicador requiere que se publique la información de la inversión publicitaria detallando la población o grupo a la que va dirigida la campaña. Son dos las comunidades que cumplen plenamente el indicador: La Rioja y el País Vasco. El Plan Anual de Publicidad Institucional 2023 de La Rioja, en las fichas básicas de campaña, señala los grupos objetivos de las campañas. Respecto al País Vasco, en el plan de publicidad y comunicación institucional del gobierno vasco se detalla cada una de las campañas y las personas destinatarias de estas. Se ha concedido un cumplimiento parcial a la comunidad de Murcia. En el Plan anual de comunicación y publicidad institucional señala la población objetivo de cada campaña, pero la información es del año 2022. El resto de las comunidades no publican información sobre la población o grupo al que se dirigen las campañas de publicidad.
Medio
Este es el indicador más relevante del informe. Para darle mayor peso, como hemos comentado, se le otorga una puntuación mayor. Este indicador lo cumplen plenamente las comunidades de Aragón, Murcia y Castilla y León, que publican, desglosado los medios específicos, el canal utilizado y la cuantía del importe recibido. A las comunidades de Extremadura, Madrid, País Vasco, Comunidad Valenciana, Navarra y Cataluña se les ha concedido un cumplimiento parcial pues la información corresponde al año 2022. No publican información las siguientes comunidades: La Rioja, Andalucía, Baleares, Canarias, Asturias, Castilla-La Mancha, Cantabria y Galicia.