El Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) instruye los litigios que oponen a tres trabajadores a la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, a la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y a la Agencia Madrileña de Atención Social de la Comunidad de Madrid, respectivamente, en relación con la calificación de la relación laboral que vincula a los trabajadores con la respectiva administración pública.
Los trabajadores han trabajado durante muchos años (desde 1994 en los dos primeros casos y desde 1998 en el tercero) con contratos temporales sucesivos.
El TSJM elevó una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) para que interprete el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70, en particular en lo que respecta a la eficacia de las medidas destinadas a evitar el abuso de los contratos o relaciones laborales de duración determinada en el sector público.
En su sentencia dictada hoy, el Tribunal de Justicia responde al Tribunal Superior de Justicia de Madrid lo siguiente que un trabajador indefinido no fijo, figura de creación jurisprudencial, debe considerarse un trabajador con contrato de duración determinada, a efectos del Acuerdo Marco, y, por lo tanto, está comprendido en el ámbito de aplicación de este.
La sentencia también señala que la expresión «utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada» del Acuerdo Marco comprende una situación en la que, al no haber convocado la Administración en cuestión, en el plazo establecido, un proceso selectivo para la cobertura definitiva de la plaza ocupada por un trabajador indefinido no fijo, el contrato de duración determinada que vincula a ese trabajador con dicha Administración ha sido prorrogado automáticamente.
A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que concluir que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, a efectos del Acuerdo Marco, por la mera razón de que un trabajador esté vinculado a la Administración de que se trate mediante un único contrato indefinido no fijo, mientras que, por un lado, este último contrato, también de naturaleza temporal, sustituye, como sanción, a sucesivos contratos temporales y, por otro lado, la permanencia de este trabajador indefinido no fijo en la plaza en cuestión se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de convocar, en el plazo establecido, un proceso selectivo para la cobertura definitiva de dicha plaza, de modo que su relación laboral, en consecuencia, ha sido renovada tácitamente durante varios años, podría comprometer el objeto, la finalidad y la efectividad de dicho Acuerdo Marco.
Esa interpretación restrictiva del concepto de «sucesivas relaciones laborales de duración determinada» permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años y podría llevar no solo a excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la normativa europea, vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por esta, sino también a permitir la utilización abusiva de dichas relaciones por parte de los empleadores para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal.
En los casos examinados, dado que la Administración en cuestión no convocó en el plazo establecido un proceso selectivo para la cobertura definitiva de la plaza ocupada por un trabajador indefinido no fijo, las prórrogas automáticas de dicho contrato de duración determinada pueden asimilarse a renovaciones y, por consiguiente, a la celebración de distintos contratos de duración determinada.
De ello se deduce que las situaciones controvertidas en los litigios nacionales objeto de los asuntos no se caracterizan por la celebración de un único contrato, sino por la celebración de contratos que efectivamente pueden calificarse de «sucesivos» a efectos del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
El Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada se opone a una normativa nacional que no prevé ninguna de las medidas relativas, respectivamente, a razones objetivas que justifiquen la renovación de contratos o relaciones laborales de duración determinada, a la duración máxima total de esos sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales y al número de sus renovaciones, ni «medida legal equivalente» alguna para evitar la utilización abusiva de contratos indefinidos no fijos.
El TJUE destaca que no le corresponde a él pronunciarse sobre la interpretación del Derecho interno, de modo que será el Tribunal Superior de Justicia de Madrid quien deberá apreciar en qué medida los requisitos de aplicación y la ejecución efectiva de las disposiciones pertinentes del Derecho interno hacen que estas constituyan una medida apropiada para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.
No obstante, con el fin de orientarlo en su apreciación, señala, en primer lugar, que las razones objetivas expuestas por las Administraciones y por el Gobierno español –la garantía del acceso al empleo público en condiciones de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, para remediar al mismo tiempo una situación de contratación irregular en el sector público, hasta el momento en que se produzca la cobertura de la plaza– son razones objetivas que justifican la aplicación, como tal, de un tipo de contrato, como el contrato indefinido no fijo, mientras que el Acuerdo Marco se refiere a las razones objetivas que justifiquen la «renovación» de los contratos de duración determinada.
En segundo lugar, la convocatoria, dentro de los plazos establecidos, de procesos selectivos para la cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales es una medida adecuada para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de dichos trabajadores, al garantizar que las plazas que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva.
Por consiguiente, en las situaciones examinadas, la convocatoria de esos procesos dentro de los plazos establecidos puede prevenir, en principio, los abusos derivados de la utilización sucesiva de relaciones laborales de duración determinada a la espera de que dichas plazas se cubran de manera definitiva.
Sin embargo, según el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en los casos que está juzgando, pese a que la normativa aplicable establece plazos concretos para que la Administración de que se trate convoque esos procesos selectivos, en realidad dichos plazos no se respetan y esos procesos son poco frecuentes.
En estas circunstancias, una normativa nacional que prevé la convocatoria de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se convoquen efectivamente, no parece que pueda evitar la utilización abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones laborales de duración determinada. En consecuencia, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponderá efectuar al Tribunal Superior de Justicia de Madrid, no parece que dicha normativa constituya una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco y, por lo tanto, no puede calificarse como «medida legal equivalente», a efectos de este.
El Acuerdo Marco, además, se opone a una normativa nacional que establece el pago de una indemnización tasada, igual a veinte días de salario por cada año trabajado, con el límite de una anualidad, a todo trabajador cuyo empleador haya recurrido a una utilización abusiva de contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente, cuando el abono de dicha indemnización por extinción de contrato es independiente de cualquier consideración relativa al carácter legítimo o abusivo de la utilización de dichos contratos.
El Tribunal de Justicia recuerda que ya declaró que el abono de una indemnización por extinción de contrato no permite alcanzar el objetivo perseguido por el Acuerdo Marco de prevenir los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos de duración determinada, ya que ese abono parece ser independiente de cualquier consideración relativa al carácter legítimo o abusivo de la utilización de dichos contratos. Por lo tanto, esa medida no resulta adecuada para sancionar debidamente dicha utilización abusiva y eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión y, por consiguiente, no parece constituir, por sí sola, una medida suficientemente efectiva y disuasoria para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco.
Por otro lado, el Acuerdo Marco se opone a unas disposiciones nacionales según las cuales las «actuaciones irregulares» darán lugar a la exigencia de responsabilidades a las Administraciones Públicas de conformidad con la normativa vigente en cada una de dichos organismos, cuando esas disposiciones nacionales no sean efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco.
El TJUE indica de nuevo que corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Madrid si dichas disposiciones nacionales son efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco. Deberá comprobar, entre otras cosas, si esas mismas disposiciones nacionales constituyen unas medidas efectivas no solo para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada, sino también para sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión.
De las peticiones de decisión prejudicial se desprende que el propio Tribunal Superior de Justicia de Madrid parece albergar dudas en cuanto a la conformidad con el Acuerdo Marco, de las disposiciones nacionales de que se trata (la disposición adicional cuadragésima tercera de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 y la disposición adicional decimoséptima del EBEP introducida por el Real Decreto-ley 14/2021).
Según el tribunal madrileño, en primer término, la expresión «actuaciones irregulares» no está definida y, por lo tanto, es demasiado imprecisa para permitir la imposición de sanciones o la imputación de responsabilidades que cumplan con un principio de tipicidad y certeza. En segundo término, estas disposiciones nacionales no especifican las responsabilidades que se pueden exigir y se limitan a remitirse a «la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas», que no puede identificarse. En tercer término, el tribunal madrileño no tiene constancia de que se haya exigido responsabilidad a ninguna Administración Pública por haber promovido o suscrito sucesivos contratos temporales.
El Tribunal de Justicia declara que, en estas circunstancias, habida cuenta del marco jurídico nacional mencionado en las peticiones de decisión prejudicial, el tenor de la disposición adicional cuadragésima tercera de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 y el de la disposición adicional decimoséptima del EBEP parecen tener un grado de ambigüedad y de abstracción tal que no resultan comparables al mecanismo italiano de responsabilidad de las Administraciones que, junto con otras medidas efectivas y disuasorias, fue declarado adecuado para fundamentar la conformidad de la normativa italiana con el Acuerdo Marco.
El Acuerdo Marco se opone a una normativa nacional que establece la convocatoria de procesos de consolidación del empleo temporal mediante convocatorias públicas para la cobertura de las plazas ocupadas por trabajadores temporales, entre ellos los trabajadores indefinidos no fijos, cuando dicha convocatoria es independiente de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la utilización de esos contratos de duración determinada.
El Tribunal de Justicia expone que, de las peticiones de decisión prejudicial se desprende que, en primer lugar, los procedimientos de consolidación de empleo son un intento del legislador de reducir el uso sucesivo de contrataciones temporales en las Administraciones Públicas nacionales, sin por ello renunciar a la observancia, en dichos procedimientos, de los principios de igualdad, libre concurrencia, publicidad, mérito y capacidad. En segundo lugar, los trabajadores indefinidos no fijos pueden perder su empleo si no superan las pruebas correspondientes. En tercer lugar, en caso de extinción del contrato indefinido no fijo, estos trabajadores tendrán derecho a una indemnización tasada correspondiente a veinte días de salario por cada año trabajado, con el límite de una anualidad de salario.
El Tribunal de Justicia considera que, sin perjuicio de la comprobación que incumbe al Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la convocatoria de los procedimientos de consolidación prevista en el Derecho español no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivas relaciones laborales indefinidas no fijas y, por lo tanto, eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión.
A falta de medidas adecuadas en el Derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar, con arreglo al Acuerdo Marco, los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos temporales, incluidos los contratos indefinidos no fijos prorrogados sucesivamente, la conversión de esos contratos temporales en contratos fijos puede constituir tal medida. Corresponde, en su caso, al tribunal nacional modificar la jurisprudencia nacional consolidada si esta se basa en una interpretación de las disposiciones nacionales, incluso constitucionales, incompatible con los objetivos de la Directiva 1999/70 y, en particular, del Acuerdo Marco.
