El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha dictado hoy una nueva sentencia sobre interinos. Los litigios nacionales oponen a tres trabajadoras con la Dirección General de la Función Pública, adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya y al Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, en relación con la calificación de la relación de trabajo que vincula a las interesadas con la administración pública correspondiente
El 5 de mayo de 2005, la primera trabajadora fue nombrada funcionaria interina para una plaza de técnico superior de administración de la Generalidad de Cataluña. Desde esa fecha ha ido encadenando sucesivos contratos de interinidad en el seno de dicha Administración Pública, el último de los cuales data del 5 de agosto de 2015. El nombramiento de la trabajadora fue el fruto de un procedimiento de selección que se desarrolló dentro del respeto de los principios de mérito, capacidad e igualdad en el acceso a la función pública consagrados en la Constitución española.
Con posterioridad a la incoación del litigio, la Administración convocó un proceso selectivo abierto de pública concurrencia para cubrir, entre otros, el puesto de trabajo de la trabajadora. Esta pidió entonces la adopción de una medida cautelar para que la plaza que ocupaba fuera excluida de ese proceso selectivo. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona atendió dicha petición.
La trabajadora considera que, dado que ha ocupado un puesto vacante desde su entrada en funciones y que dicho puesto no ha sido objeto de una oferta de empleo, con el fin de evitar la utilización abusiva de nombramientos temporales sucesivos que ha padecido, debería reconocérsele la condición de personal indefinido no fijo o, subsidiariamente, adoptarse una medida que la mantuviera en su puesto de trabajo.
La Administración considera, en cambio, que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, no es posible transformar la relación de trabajo temporal de un interino en una relación de trabajo permanente. Además, niega que haya una situación de abuso. Por último, alega que, en cualquier caso, la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público permite regularizar la situación de los interinos.
El Juzgado destaca que la trabajadora incoó el procedimiento en un momento en que el Derecho nacional no atribuía ninguna consecuencia jurídica en caso de recurso abusivo al empleo temporal en el sector público. No obstante, la Ley 20/21 establece medidas con el fin de reducir esos abusos. Sin embargo, el Juzgado tiene dudas sobre la conformidad de dicha ley con el Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada.
El siguiente asunto se refiere a una trabajadora que es funcionaria interina de la Administración de Justicia de Cataluña desde el 14 de diciembre de 1984. Su antigüedad en el seno de esa administración superaba los treinta y siete años cuando incoó el procedimiento objeto de este asunto prejudicial. Su relación laboral se materializó a través de diferentes nombramientos y la celebración de diferentes contratos. Desde hace más de ocho años, la trabajadora ocupa el puesto vacante de tramitadora procesal y administrativa en el Juzgado de lo Penal no 3 de Vilanova i la Geltrú.
Otra trabajadora es funcionaria interina en la Administración de Justicia de Cataluña desde el 15 de mayo de 1991. Entre esa fecha y el 31 de mayo de 2012, se van sucediendo los nombramientos en distintos órganos judiciales de Barcelona. El 20 de junio de 2012 es nombrada funcionaria interina del Cuerpo de Tramitación en el Juzgado Penal n.° 3 de Barcelona, puesto vacante en el que permanece desde esa fecha, esto es, desde hace más de 9 años.
Ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona, las trabajadoras alegan haber ejercido, durante todos los años de actividad en el seno de la Administración de Justicia de Cataluña, funciones idénticas a las de los funcionarios en que se hallan en una situación comparable y, por tanto, haber respondido a necesidades que no son temporales, urgentes y excepcionales, sino ordinarias, duraderas y permanentes.
Por ello solicitan que se declare que dicha Administración ha hecho un recurso abusivo a sucesivos contratos o relaciones de trabajo de duración determinada, en contra del Acuerdo Marco. Según ellas, puesto que el Derecho español no prevé una medida que permita sancionar ese abuso en el sector público, la sanción que debería aplicarse sería la transformación de su relación laboral en una relación laboral por tiempo indefinido, a través de la adquisición del estatuto de funcionario o, con carácter subsidiario, mediante la transformación de la relación laboral de duración indeterminada en una relación de trabajo por tiempo indefinido, comparable a la de los funcionarios. Como última posibilidad, piden que la Administración en cuestión les reconozca el derecho a mantenerse en los puestos que ocupan actualmente, como titulares del mismos. También solicitan el pago de 18 000 euros o de una cantidad apropiada, como sanción por el recurso abusivo a sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada del que alegan haber sido víctimas.
En cambio, la Administración alega, por una parte, que no ha habido abuso, puesto que prácticamente cada año ha habido convocatorias de acceso a las plazas ocupadas por las trabajadoras. Por otra parte, alude a la Ley 20/2021, que según ella permite regularizar la situación de las trabajadoras.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona plantea al Tribunal de Justicia varias cuestiones sobre la situación de los interinos en España, a la luz del Derecho de la Unión.
En su sentencia dictada hoy, el Tribunal de Justicia responde en primer lugar que el Acuerdo Marco no se opone a una normativa nacional conforme a la cual el abuso en la utilización de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada en el sector público se produce cuando la Administración Pública en cuestión no cumple los plazos que el Derecho interno establece para proveer la plaza ocupada por el empleado público temporal de que se trate, desde el momento en que, en semejante situación, esos sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada cubren necesidades de esa Administración que no son provisionales, sino permanentes y estables.
La sentencia señala que corresponde al juzgado determinar en qué medida los requisitos de aplicación y la ejecución efectiva de las disposiciones pertinentes del Derecho interno hacen que estas constituyan una medida apropiada para evitar esa utilización abusiva. No obstante, aporta precisiones destinadas a orientarlo.
El juzgado indica que en la legislación española hay normas que permiten considerar que el abuso se produce cuando la duración de esos contratos o relaciones excede de dos años, por entenderse que en ese supuesto no satisfacen necesidades provisionales, sino permanentes y estables. El juzgado destaca que, por lo que respecta a los empleados del sector público, la normativa prevé que las plazas vacantes desempeñadas por personal funcionario interino deben incluirse en la oferta de empleo público para su cobertura por funcionarios de carrera en el plazo máximo de dos años desde el nombramiento del funcionario interino de que se trate. Apunta además que incumbe a la Administración poner fin a los referidos contratos o relaciones de empleo de duración determinada mediante la ejecución de esa oferta de empleo público en el plazo máximo de tres años.
El Tribunal de Justicia considera, sin perjuicio de las comprobaciones que debe llevar a cabo el juzgado, que la norma que establece el plazo de dos años no parece establecer una autorización general y abstracta para utilizar sucesivas relaciones de empleo de duración determinada, sino que limita la utilización de dichas relaciones, que debe cubrir necesidades provisionales.
Además, parece que las mencionadas disposiciones nacionales contienen asimismo las medidas indicadas en el Acuerdo Marco: un límite relativo a la duración máxima total de los sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada y el número máximo de renovaciones de esos contratos o relaciones, extremos que corresponderá comprobar al juzgado.
No obstante, de lo expuesto por el juzgado se desprende asimismo que los sucesivos nombramientos de las trabajadoras o los sucesivos contratos celebrados por ellas (asunto C-332/22) no satisfacían meras necesidades provisionales de la Administración de Justicia en Cataluña, sino que su finalidad era atender necesidades permanentes y estables de dicha Administración en materia de personal. En efecto, en la fecha en que se presentaron las demandas, llevaban, respectivamente, más de treinta y siete años y más de diecisiete años consecutivos prestando servicios para dicha Administración y realizaban tareas propias de la actividad normal del personal estatutario fijo. El Tribunal de Justicia añade que una normativa como la española también engendraría el riesgo de utilización abusiva si no se cumpliera la obligación legal de proveer las plazas ocupadas temporalmente por funcionarios interinos en el plazo señalado. A la vista de los hechos, ese riesgo se materializó en este caso.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia declara que el Acuerdo Marco, a la luz de los principios de proporcionalidad y de reparación íntegra del perjuicio sufrido, se opone a una jurisprudencia y a una normativa nacionales que contemplan como medidas para sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, respectivamente, el mantenimiento del empleado público afectado hasta la convocatoria y resolución de procesos selectivos por la Administración empleadora y la convocatoria de dichos procesos y el abono de una compensación económica con un doble límite máximo en favor únicamente del empleado público que no supere dichos procesos, cuando esas medidas no sean proporcionadas ni suficientemente efectivas y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en virtud del Acuerdo Marco.
El Tribunal de Justicia insiste en que corresponde al juzgado interpretar el Derecho nacional, pero recuerda que, según su jurisprudencia, ni la convocatoria de procesos selectivos ni la compensación resultan adecuadas para prevenir o sancionar los abusos, pues son independientes de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la utilización de contratos o relaciones laborales de duración determinada.
En los casos examinados por el juzgado, sin perjuicio de las comprobaciones que este pueda llevar a cabo, la convocatoria de los procesos selectivos que se contempla en la jurisprudencia nacional o en la Ley 20/2021 no resulta adecuada para sancionar debidamente los abusos ni, por tanto, para eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia señala además que, dado que la compensación contemplada en la Ley 20/2021 tiene un doble límite máximo (el tope de los veinte días de retribución por año de servicio y el tope de los doce meses de salario en total), no permite ni la reparación proporcionada y efectiva en las situaciones de abuso que superen una determinada duración en años, ni la reparación adecuada e íntegra de los daños derivados de dichos abusos.
En tercer lugar, y por último, el Tribunal de Justicia responde al juzgado que, a falta de medidas adecuadas en el Derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos, la conversión de los sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada en contratos o relaciones de empleo por tiempo indefinido puede constituir una de esas medidas, siempre que esa conversión no implique una interpretación del Derecho nacional contraria a la Ley.
Según el juzgado, el Acuerdo Marco no se ha transpuesto correctamente al ordenamiento jurídico español porque este no contempla ninguna medida efectiva que permita sancionar el abuso derivado de una sucesión de contratos o relaciones de empleo de duración determinada. El juzgado señala asimismo que la condición de funcionario de carrera se reserva a las personas que hayan superado un proceso selectivo convocado para adquirir esa condición y ajustado a los principios de igualdad, publicidad, mérito, capacidad y libre concurrencia. Indica que emplear como medida sancionadora la conversión de las sucesivas relaciones de empleo de duración determinada en una relación de empleo por tiempo indefinido que implique la adquisición de la condición de funcionario de carrera podría ser contrario a la Constitución. Esa conversión también sería contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
El Tribunal de Justicia recuerda que son los Estados miembros quienes deben determinar si, para prevenir los abusos, recurren a una o varias de las medidas enunciadas en el Acuerdo Marco o incluso a medidas legales existentes equivalentes, teniendo en cuenta las necesidades de los distintos sectores o categorías de trabajadores. No obstante, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados, en la medida de lo posible, a interpretar el Derecho interno a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva de que se trate para alcanzar el resultado que esta persigue y garantizar su plena efectividad (obligación de interpretación conforme). Si bien esta obligación no puede servir de base para una interpretación del Derecho nacional contraria a la Ley, el juez nacional deberá determinar si las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, incluidas las de rango constitucional, pueden interpretarse, en su caso, de conformidad con el Acuerdo Marco. En este sentido, recuerda también que la exigencia de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, una jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva.
En consecuencia, en primer lugar, si el juzgado considera que el ordenamiento jurídico español no contiene, en relación con el sector público, ninguna medida efectiva para evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, la conversión de estos contratos o relaciones en una relación de empleo por tiempo indefinido puede constituir una medida de ese tipo.
En segundo término, si, en ese caso, el juzgado considera además que la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo se opone a esa conversión, deberá entonces dejar inaplicada dicha jurisprudencia si esta se basa en una interpretación de las disposiciones de la Constitución incompatible con los objetivos del Acuerdo Marco y de la Directiva que lo contiene.
En tercer lugar, la citada conversión puede constituir una medida adecuada para sancionar de manera efectiva la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, siempre que no implique una interpretación del Derecho nacional contraria a la Ley.
El Tribunal de Justicia destaca que el juzgado considera que constituiría una medida sancionadora conforme con el Acuerdo Marco convertir los sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada objeto de los litigios en una relación de empleo por tiempo indefinido en virtud de la cual las trabajadoras estuvieran sujetas a las mismas causas de cese y de despido que aquellas que rigen para los funcionarios de carrera sin, no obstante, adquirir la condición de funcionario de carrera. Según dicho juzgado, esta medida sancionadora no implicaría una interpretación del Derecho nacional contraria a la Ley.