La Comisión acusa a España de haber infringido la Directiva 2008/50, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, en la medida en que el valor límite anual de dióxido de nitrógeno NO2 ha sido superado de forma sistemática y continuada desde 2010 en las zonas ES0901 Área de Barcelona, ES0902 Vallès – Baix Llobregat y ES1301 Madrid.
La Directiva establece dos valores límite en relación con el dióxido de nitrógeno, ambos aplicables desde el 1 de enero de 2010. El primer valor límite tiene una referenciaanual y el segundo, horaria. Estos valores límite de NO2 ya fueron fijados por la Directiva 99/30, relativa a los valores límite de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente.
De acuerdo con los informes anuales de 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 2015, 2016, 2017 y 2018, España ha superado de manera sistemática y continuada los valores límite anuales en las zonas ES0901 Área de Barcelona, ES0902 Vallès – Baix Llobregat y ES1301 Madrid. En esta última zona se superó asimismo el valor límite horario de NO2.
En caso de superación de esos valores límite, los Estados deben adoptar planes de calidad del aire en los que establezcan medidas adecuadas que garanticen que el período de superación sea lo más breve posible y en los que podrán preverse medidas adicionales específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población, incluidos los niños.
La Comisión considera que en los planes de calidad del aire adoptados desde la entrada en vigor de la Directiva 2008/50, España no ha previsto medidas adecuadas y suficientes para garantizar que el periodo de superación de dichos límites en las tres zonas afectadas fuera lo más breve posible.
En su sentencia dictada hoy, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declara el incumplimiento de España, conforme a lo solicitado por la Comisión, en cuanto a estos dos puntos:
- España no veló porque no se superase de forma sistemática y continuada, por una parte, desde 2010 hasta 2018 inclusive, en las zonas ES0901 Àrea de Barcelona y ES1301 Madrid y, desde 2010 hasta 2017 inclusive, en la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, el valor límite anual fijado para el dióxido de nitrógeno (NO2), y, por otra parte, desde 2010 hasta 2018 inclusive, en la zona ES1301 Madrid, el valor límite horario fijado para el NO2, y
- España no ha velado por que los planes de calidad del aire establezcan medidas adecuadas para que el período de superación de los valores límite fijados para el NO2 sea lo más breve posible, al no haber adoptado, desde el 11 de junio de 2010, las medidas adecuadas para garantizar el cumplimiento de esos valores límite en las zonas ES0901 Àrea de Barcelona, ES0902 Vallès — Baix Llobregat y ES1301 Madrid.
El Tribunal de Justicia desestima las alegaciones de la Comisión únicamente en lo que respecta al primer aspecto del incumplimiento en la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat en 2018, pues los datos relativos a ese año muestran que en esa zona no se superó el valor límite anual de 40 μg/m3, de modo que la infracción sistemática y continuada de la obligación de no rebasar ese límite había dejado de producirse en dicha zona desde 2018.
El Tribunal de Justicia recuerda que el hecho de superar los valores límite fijados por la Directiva 2008/50/CE para los contaminantes en el aire ambiente basta por sí solo para poder declarar el incumplimiento de la obligación de velar por que no se superen.
En este caso, los datos resultantes de los informes anuales sobre calidad del aire comunicados por España a la Comisión muestran que, a partir de 2010, el valor límite anual de 40 μg/m³ fijado para el NO2 se ha superado regularmente en las tres zonas objeto del presente recurso por incumplimiento. En las zonas ES0901 Área de Barcelona y ES1301 Madrid se superó dicho valor límite desde 2010 hasta 2018 inclusive. En la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, en el período comprendido entre 2010 y 2017 inclusive. En la zona ES0901 Àrea de Barcelona se alcanzaron porcentajes del valor límite anual comprendidos entre el 65 % en 2011 y el 30 % en 2016; en la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, entre el 38 % en 2010 y el 8 % en 2016, y, en la zona ES1301 Madrid, entre el 70 % en 2010 y el 33 % en 2014. En cuanto al valor límite horario de 200 μg/m³ fijado para el NO2, que no puede superarse más de dieciocho veces por año civil, los datos muestran que, en el caso de la zona ES1301 Madrid, este valor límite se superó entre treinta y tres y ciento tres veces por año, lo que equivale a un porcentaje comprendido entre el 472 % en 2011 y 2012 y el 83 % en 2018.
El Tribunal de Justicia señala que de estos datos resulta que los valores límite anual y horario se superaron de modo sistemático y continuado, sin que la Comisión tenga obligación de aportar pruebas adicionales a este respecto. En este sentido, el Tribunal de Justicia indica que, en contra de lo que alega España, un incumplimiento puede seguir siendo sistemático y continuado aun cuando exista una posible tendencia parcial a la baja puesta de relieve por los datos recabados que no conduzca, sin embargo, a que, como ocurre en este caso, el Estado miembro de que se trate cumpla los valores límite que debe observar.
Para declarar que se ha superado un valor límite basta con que se registre un grado de contaminación superior a ese valor en un punto de muestreo aislado. Por lo tanto, también debe desestimarse la alegación formulada por España de que no se ha demostrado el carácter sistemático del incumplimiento invocado porque el análisis efectuado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia pertinente se basa en un incumplimiento sistemático y continuado de los valores límite en todo el territorio del Estado miembro afectado en todas las zonas designadas o en la mayoría de ellas, mientras que, en el presente asunto, el rebasamiento de los valores en cuestión solo se refiere a tres de las ciento cuarenta y seis zonas designadas en España. Debe desecharse, además, por un lado, la interpretación de España según la cual el Tribunal de Justicia vincula el carácter sistemático del incumplimiento y el número de zonas afectadas en relación con el número total de zonas existente en un Estado miembro y, por otro lado, su alegación basada en el hecho de que el territorio afectado por las superaciones de dichos valores límite es muy reducido.
En cualquier caso, el Tribunal de Justicia considera necesario mencionar que, según la información proporcionada por la Comisión, no rebatida por España, en las zonas ES1301 Madrid, ES0901 Àrea de Barcelona y ES0902 Vallès — Baix Llobregat residen, respectivamente, más de 3,1, 2,8 y 1,4 millones de habitantes. Ignorar este hecho equivaldría a hacer caso omiso de los objetivos perseguidos por la Directiva 2008/50, en particular el de protección de la salud humana y del medio ambiente en su conjunto.
El Tribunal de Justicia descarta asimismo la alegación de España de que no se garantizaba la representatividad de los datos recabados, porque según ella los puntos de muestreo están ubicados en los entornos de mayor impacto de tráfico. En efecto, de la Directiva 2008/50 se desprende precisamente que los puntos de muestreo deben ubicarse en las áreas situadas dentro de zonas y aglomeraciones donde se registren las concentraciones más altas de los contaminantes de que se trate a las que la población pueda hallarse directa o indirectamente expuesta.
En cuanto al segundo aspecto del incumplimiento, es decir, el establecimiento de medidas adecuadas en los planes de calidad del aire con el fin de reducir al mínimo la duración del rebasamiento de los valores límite, el Tribunal de Justicia destaca que la obligación de elaborar planes de calidad del aire, en caso de que se superen los valores límite para un contaminante fijados por la Directiva 2008/50, vincula a España desde el 11 de junio de 2010.
El Tribunal de Justicia señala asimismo, por lo que respecta a la duración de la superación de los referidos valores límite, que en la fecha en que expiró el plazo que la Comisión dio a las autoridades españolas para que adoptaran las medidas necesarias para cumplir las obligaciones establecidas por la Directiva 2008/50 (el 16 de abril de 2017), el incumplimiento de dicha obligación ya se venía produciendo desde hacía más de siete años.
España invoca una tendencia a la mejora de la calidad del aire registrada en las tres zonas objeto del recurso por incumplimiento. El Tribunal de Justicia reitera que el valor límite anual fijado para el NO2 por la Directiva 2008/50 se superó en estas tres zonas cada año entre 2010 y al menos 2017 y el valor límite horario fijado para el NO2 por dicha Directiva se superó en la zona ES1301 Madrid desde 2010 hasta 2018. En estas tres zonas, el alcance de los valores en que superó el límite anual fue mayor en 2017 que en 2016, lo que refleja un deterioro de la situación a lo largo del año en el que deberían haber surtido efectos las medidas que debían haberse adoptado antes de la fecha de expiración del plazo fijado por la Comisión. Por lo que respecta, en particular, a las zonas ES1301 Madrid y ES0901 Àrea de Barcelona, el alcance de los valores que superaron los límites fue mayor durante 2017 que en los cuatro años anteriores. El año 2015 refleja igualmente un deterioro de la tendencia en las tres zonas indicadas respecto al año precedente.
En cuanto al alcance de los valores que superaron los límites anual y horario fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50, el Tribunal de Justicia hace constar que, durante 2018, tanto la zona ES1301 Madrid como la zona ES0901 Àrea de Barcelona registraron siempre porcentajes de superación del valor límite anual de al menos el 35 %. En la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, ese porcentaje fue siempre del 10 % en 2017. En lo que se refiere al porcentaje de superación del valor límite horario en la zona ES1301 Madrid, este alcanzó el 83 % en 2018.
Según el Tribunal de Justicia, de ello resulta que, aun cuando puede observarse cierta reducción a largo plazo del nivel de superación de los valores límite fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50 en las tres zonas, la intensidad de las medidas adoptadas no ha sido suficiente para poner fin a esos rebasamientos al menos antes del final de 2017, por lo que respecta a la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, y antes del final de 2018, en lo que atañe a las zonas ES1301 Madrid y ES0901 Àrea de Barcelona.
El Tribunal de Justicia pone de relieve que tanto la inexistencia de un plan a nivel estatal en la fecha en que expiró el plazo fijado por la Comisión (16 de abril de 2017),cuando España llevaba superando los valores límite anual y horario fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50 ininterrumpidamente desde hacía ocho años en las tres zonas, como el contenido de las medidas previstas después de esa fecha,son datos pertinentes para considerar que dichas medidas eran insuficientes para que el período de superación de esos valores límite fuese lo más breve posible.
El Tribunal de Justicia indica que en la citada fecha no había ningún plan de calidad del aire para la zona ES1301 Madrid, ya que el Plan de Calidad del Aire de la Ciudad de Madrid para el período comprendido entre 2011 y 2015 ya no era aplicable. El Plan de Calidad del Aire de la Ciudad de Madrid y Cambio Climático (Plan A), adoptado el 21 de septiembre de 2017, es decir, después de que hubiese expirado el plazo fijado por la Comisión, incluía, entre otras medidas, la creación de la zona de bajas emisiones «Madrid Central». El Tribunal de Justicia señala, por una parte, que esta medida tiene por objeto una superficie de 4,72 km², cuando la superficie total de la zona ES1301 Madrid es de 604,45 km², y, por otra parte, que la prohibición de circulación de vehículos diésel de más de diecinueve años que establece se producirá como muy pronto en 2025.
En cuanto a las medidas adoptadas en las zonas ES0901 Àrea de Barcelona y ES0902 Vallès — Baix Llobregat, el Tribunal de Justicia subraya que la medida consistente en la creación de una zona de bajas emisiones no se ejecutó hasta después de expirado el plazo fijado por la Comisión, y que su efectividad se ve limitada por los requisitos a los que se supedita su aplicación.
Por lo demás, muchas de las otras medidas previstas no son suficientemente concretas, ya que aluden simplemente al refuerzo del transporte público, la promoción de vehículos limpios y sostenibles, la promoción de la red de recarga eléctrica, medidas fiscales o incluso la promoción de los desplazamientos a pie y en bicicleta para la movilidad diaria.
Por consiguiente, según el Tribunal de Justicia, es manifiesto que España no adoptó oportunamente las medidas adecuadas que permitieran garantizar que el período de superación de los valores límite fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50 fuera lo más breve posible en las tres zonas objeto del recurso por incumplimiento.
De esta forma, la superación de estos valores límite ha sido sistemática y continuada durante al menos ocho años en dichas zonas, pese a la citada obligación que incumbía a España de adoptar todas las medidas adecuadas y eficaces para conseguir que el período de superación de esos valores fuera lo más breve posible.
En opinión del Tribunal de Justicia, una situación como esta demuestra por sí misma, sin que sea necesario examinar de manera más detallada el contenido de los planes de calidad del aire elaborados por España, que en el presente asunto no se han ejecutado medidas adecuadas y eficaces para cumplir esa obligación.
El Tribunal de Justicia desestima el resto de las alegaciones de España y recuerda además que, en cualquier caso, de los datos aportados por dicho Estado miembro resulta que los valores límite dejaron de superarse, como muy pronto, por lo que respecta a las zonas ES1301 Madrid y ES0901 Área de Barcelona, en 2020, y, por lo que respecta a la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, a lo largo de 2018, cuando el plazo fijado por la Comisión había expirado el 16 de abril de 2017.
